Seminaria w INE PAN
12 maja 2005Inauguracyjne seminarium z cyklu: Konkurencja i regulacja w sektorach infrastrukturalnych w Polsce i Unii Europejskiej
Otwierając seminarium profesor Zbigniew Hockuba powitał przybyłych gości: Grzegorza Mędzę - podsekretarza stanu z Ministerstwa Infrastruktury; Adama Żołnowskiego - Dyrektora Generalnego UOKiK; Witolda Grabosia - Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, Leszka Juchniewicza - Prezesa Urzędu Regulacji Elektroenergetyki. Następnie przedstawił panelistów i zapowiedział, że jest to pierwsze z cyklu spotkań w INE PAN dotyczące problemów sektora infrastrukturalnego. Seminarium składało się z dwóch części: (1) Kontrakty długoterminowe a efektywna konkurencja w sektorze elektroenergetycznym; (2) Warunki rozwoju efektywnej konkurencji w sektorze telefonii mobilnej.
Jako pierwszy głos zabrał minister G.Mędza. Stwierdził, że sektor infrastrukturalny ma ważne znaczenie dla funkcjonowania gospodarki, ze względu na koszt użytkowania infrastruktury przez gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa. Koszty te można obniżyć zwiększając konkurencję w sektorze infrastrukturalnym. Zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania tego sektora ma dostęp do infrastruktury oraz warunki tego dostępu, którego zasady i reguły powinna określać sfera regulacji. Ważną rolę mają do odegrania tutaj urzędy regulacyjne oraz kultura uczestników rynku, jednakże czynniki te, ze względu na "młodość" gospodarki rynkowej w Polsce, dopiero się kształtują.
Jako drugi wystąpił A.Żołnowski - Dyrektor Generalny UOKiK. Na wstępie stwierdził, że są różne warianty wzajemnego oddziaływania konkurencji i regulacji. Po pierwsze - regulacja i konkurencja są sprzeczne, kiedy np. instytucje regulujące narzucają ceny. Po drugie - regulacje zastępują konkurencję. Po trzecie - regulacje wspierają konkurencję. Zdaniem przedstawiciela UOKiK ten trzeci wariant jest najlepszy. Stwierdził również, iż rolą urzędów antymonopolowych jest nie tylko ochrona konsumentów, ale uczestnictwo w budowaniu rynku i kontrola koncentracji. Dla dobrego funkcjonowania tego typu urzędów niezbędne jest wsparcie polityczne, urząd antymonopolowy w Polsce jest za mały w stosunku do potrzeb gospodarki. Odnosząc się do problemów sektora energetycznego powiedział, że nie można mówić o efektywnej konkurencji w tym sektorze, ze względu na kontrakty długoterminowe (KDT) i niską kulturę uczestników rynku.
Następnie dr. hab. Andrzej Szablewski z INE PAN, Ireneusz Wesołowski - dyrektor BOT GiE S.A. oraz Agnieszka Panek z BOT GiE S.A. przedstawili referat na temat: Przejście rynków energii elektrycznej do konkurencji - przypadek kosztów osieroconych.
Jako pierwszy zabrał głos A.Szablewski, który przedstawił aspekty teoretyczne związane z wprowadzaniem konkurencji w sektorze energetycznym. Na wstępie zwrócił uwagę na "paradoks regulacyjny". W krajach, które dokonały liberalizacji sektora energetycznego wzrosła - wbrew oczekiwaniom - rola sfery regulacyjnej. Dla dobrego funkcjonowania konkurencji w tym sektorze nie wystarczyło uwolnienie cen, zniesienie barier dostępu - potrzebna jest także regulacja. Odnosząc się do sytuacji w Polsce zauważył, iż ważnym czynnikiem utrudniającym liberalizację w sektorze energetycznym są KDT. Zniesienie tych kontraktów wiąże się z powstaniem tzw. kosztów osieroconych. Są to koszty wynikające ze spadku zysków w wyniku wprowadzenia konkurencji w sektorze energetyczny. Ich występowanie implikuje następujące problemy: (1) czy i w jakim stopniu rekompensować koszty osierocone; (2) jak je obliczać; (3) jaki powinien być ich mechanizm rekompensowania. Prelegent przedstawił dwa podejścia do problemu kosztów osieroconych. Pierwsze jest przeciwne ich rekompensowaniu, ponieważ jest to niesprawiedliwe w stosunku do firm, które zamierzają wejść na rynek i nie mają prawa do rekompensaty. Drugie - opowiada się za kompensowaniem kosztów osieroconych, ponieważ regulując rynek państwo odebrał firmom możliwość realizacji większych zysków (odebrało im pewną wartość bez rekompensaty).
Prawo UE reguluje problem kosztów osieroconych dla wszystkich członków. Przepisy UE definiują metody liczenia kosztów osieroconych i sposoby ich kompensowania. W myśl tych przepisów kompensacja kosztów osieroconych jest traktowana jako forma pomocy publicznej.
Następnie głos zabrał I.Wesołowski, który omówił problem związane z kosztami osieroconymi wynikającymi z likwidacji KDT w sektorze elektroenergetycznym w Polsce. Na początku zauważył, iż kiedy w połowie lat 90. w Polsce wprowadzano tego typu kontrakty, to w UE od nich odchodzono, ale rozwiązanie to było bardziej rynkowe niż wcześniejsze rozwiązania. Zauważył również, iż wprowadzając w sektorze energetycznym KDT zakładano, że będą stanowić one około 35% rynku, w praktyce okazało się, że stanowią one około 70% rynku. W wyniku ich wprowadzania początkowo ceny energii elektrycznej spadały, ale z czasem wzrosły.
Według I.Wesołowskiego koszty osierocone powstają, ponieważ regulatorzy zmieniają warunki funkcjonowania rynku (np. likwidują KDT) i przychody firmy nie pokrywają ich kosztów. Projekt złożony w Sejmie zakłada, iż likwidacja tych kontraktów będzie się wiązać z rekompensatami w wysokości 23,5 mld PLN. Sfinansują je restrukturyzacyjne opłaty systemowe (ROS) nałożone na wszystkich odbiorców energii. Korzyścią dla odbiorców będzie obniżenie kosztów dostaw energii elektrycznej. Zaś zagrożeniem ewentualne nadmierne zyski dostawców energii i dyskryminacja firm planujących wejście na rynek.
A.Panek przedstawiła ostatnią część referatu. Omówiła szczegółowo przewidywane w ustawie mechanizmy liczenia i kompensowania kosztów osieroconych. Do przedstawionego referatu odniósł się prezes L.Juchniewicz. Stwierdził, iż referat przedstawił najważniejsze problemy teoretyczne i praktyczne związane z funkcjonowanie sektora elektroenergetycznego w Polsce. KDT są rozwiązaniem korzystnym dla dostawców energii, ponieważ zapewnia im to wieloletnie przychody bez konieczności ubiegania się o klientów. Wielokrotnie wprowadzano je bez rachunku ekonomicznego. Potwierdził, że KDT są ważną barierą dla wprowadzenia konkurencji w tym sektorze i zniesienie może prowadzić do obniżki cen energii elektrycznej. Ale nie jest to jedyna bariera. Takimi barierami są również zahamowanie prywatyzacji i restrukturyzacji tego sektora. W takich warunkach wysiłek funkcjonujących w nim firm skoncentrował się na tworzeniu holdingów, co nie służy konkurencji. Zauważył również, iż powolne zmiany w polskie elektroenergetyce są wynikiem słabej presji otoczenia gospodarczego na ten sektor.
L.Juchniewicz zwrócił uwagę, że rozwiązanie UE wymusiły na Polsce do wprowadzenia systemu kompensacji kosztów osieroconych, który jest tańszy niż zakładało to pierwotne polskie rozwiązanie. Jeśli z czasem Polska nie wprowadzi systemu kompensacji kosztów osieroconych czeka nas postępowanie ze strony KE za udzielanie nieuprawnionej pomocy publicznej. Wystąpienie L.Juchniewicza zakończyło pierwszą cześć seminarium.
Otwierając część drugą Warunki rozwoju efektywnej konkurencji w sektorze telefonii mobilnej prof. Z.Hockuba przedstawił panelistów: Witolda Grabosia - Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, dr Jana Macieję z INE PAN oraz dr Andrzeja Płacheckiego z WNE UW.
Jako pierwszy wystąpił J.Macieja. Stwierdził, że we współczesnej gospodarce, w epoce globalizacji i przyspieszonego postępu technologicznego, rola instytucji regulujących jest ograniczona. Lepszym rozwiązaniem od regulacji jest przeznaczenie środków na poprawę funkcjonowania otoczenia rynku - usuwanie barier wejścia-wyjścia, zapewnienie dostępu do technologii (wydatki na B+R), przestrzeganie zasad konkurencji. Regulacje powodują koszty wynikające z zakłócenia funkcjonowania rynku.
Zdaniem J.Macieji tradycyjne miernik konkurencji (typu ilość firm i ich udziały w sprzedaży) nie sprawdzają się we współczesnej gospodarce. Nie zawsze większa ilość firm w branży oznacza większą konkurencję. Niekiedy lepiej jest, kiedy jest jedna firma, ale silna finansowo, która może sprostać zagranicznej konkurencji. W tym kontekście zwrócił uwagę, że czwarty operator na rynku telefonii komórkowej nie musi oznaczać większej konkurencji na tym rynku. J.Macieja stwierdził również, że oligopol jest dobrą formą dla rynku telefonii komórkowej, ponieważ dla prowadzenia tej działalności niezbędne są duże środki finansowe, a taka forma rynku je zapewnienia. Ponadto, presja konkurencji zagranicznej powoduje, iż oligopol funkcjonuje jak rynek konkurencyjny.
Z.Hockuba ustosunkował się do wypowiedzi J.Macieji i zauważył, iż w Polsce na rynku telefonii komórkowej nie ma presji ze strony konkurencji zagranicznej, co wynika ze specyfiki tego sektora.
Następnie głos zabrał A.Płachecki. Powiedział, iż rynek telefonii komórkowej jest rynkiem konkurencji niedoskonałej, gdzie firmy maja wpływ na ceny i dlatego jest na nim niezbędne wspieranie konkurencji. Na rynku telefonii komórkowej jest ograniczona konkurencja, ponieważ działa na nim niewielka ilość firm (praktyka międzynarodowa pokazuje, iż z reguły jest to 4-6 firm). Ponadto, nie ma konkurencji w ramach istniejącej infrastruktury (nie można korzystać z sieci innych firm). W takich warunkach regulacja podnosi efektywność funkcjonowania rynku. Powinna ona obejmować kontrolę wejścia na rynek, regulację cen, współpracę między operatorami, działania antymonopolowe i ochronę konkurencji. Można podnosić konkurencję na rynku zwiększając do niego dostęp przypadek telefonii komórkowej), bądź zmieniając reguły jego funkcjonowania (przypadek telefonii stacjonarnej). A.Płachecki postawił również pytanie, czy na rynku telefonii komórkowej nie zwiększyłaby konkurencji możliwość korzystania przez nowych operatorów z sieci już funkcjonujących firm? Jako ostatni z panelistów głos zabrał prezes W.Graboś. Powiedział, iż nowe prawo telekomunikacyjne w Polsce jest zgodne z regulacjami UE, które są oparte rzeczywistej ocenie sytuacji rynkowej. Jeśli taka ocena wykaże, że jakaś firma ma pozycję dominującą wówczas podejmuje się działania regulacyjne. Żeby regulacje były skuteczne trzeba Urząd musi dysponować wykwalifikowanymi pracownikami i współpracować ze światem nauki.
Prezes W.Graboś podał przykład korzystnego dla konsumentów wpływania na rynek kierowanego przez niego Urzęd. Jednym z nich jest odrzucanie wysokich opłat na rynku telefonii stacjonarnej. Nie zgodził się z tezą, iż instytucje regulując są niepotrzebne i wejście nowych firm na rynek nie zwiększa konkurencji. Jego zdaniem większa ilość firm na rynku zwiększa konkurencje, jest instrumentem skuteczniejszym niż rozwiązania administracyjne, i - jak pokazuje przykład Heyha - prowadzi do spadku cen. Oprócz regulacji URTiP dba o współpracę z firmami i inspiruje je do działań sprzyjających rozwojowi rynku (np. w zakresie sieci cyfrowych). Koszty ingerencji w mechanizm rynkowy są niewielkie, ponieważ Urząd unika nadmiernej ingerencji i wykorzystywania kar jako instrumentów przywracania równowagi. Zauważył także, iż umożliwienie korzystania przez nowe firmy z sieci już istniejących firm telekomunikacyjnych, spowoduje, że pojawią się podmioty, które nic nie inwestują a zarabiają na inwestycjach innych.
W dyskusji, które miała miejsc na koniec seminarium prof. Kwaśnicki zapytał, czy przyznawanie częstotliwości przez URTiP nie hamuje postępu technologicznego i czy domyślny prefix w rozmowach międzymiastowych nie ogranicza konkurencji na rynku telefonii stacjonarnej. Natomiast prof. Z.Hockuba zapytał, jaki będzie wpływ prawa do zachowania numeru przy zmianie operatora dla konkurencji na rynku telefonii komórkowej.
W.Graboś odpowiadając na te pytania stwierdził, że częstotliwości są kontrolowane na całym świecie w tym w Polsce, ze względów bezpieczeństwa. Przyznał, iż domyślny prefix nie wpływa korzystnie na rozwój rynku telefonii stacjonarnej. Odnośnie prawa zachowania numeru zauważył, iż może to być korzystne dla użytkowników, ale są problemy techniczne z wprowadzeniem tego rozwiązania.
Krzysztof Bartosik
